編者按：本文來(lái)自微信公眾號(hào)財(cái)經(jīng)E法（ID:CAIJINGELAW），作者：樊瑞 ，編輯：郭麗琴，創(chuàng)業(yè)邦經(jīng)授權(quán)發(fā)布。

企業(yè)并購(gòu)將迎來(lái)反壟斷合規(guī)指引。6月19日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》（下稱“合規(guī)指引”），征求意見截止日期為2023年7月3日。

根據(jù)2022年8月1日起施行的新反壟斷法第二十六條，經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)事先申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)。經(jīng)營(yíng)者未依照前兩款規(guī)定進(jìn)行申報(bào)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。

此外，新反壟斷法對(duì)未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的處罰大幅提高，罰款上限從最高50萬(wàn)元提升至上一年度銷售額的10%。執(zhí)法部門也加大了審查力度，自去年8月，經(jīng)營(yíng)者集中審查已經(jīng)試點(diǎn)下放到5個(gè)省級(jí)市監(jiān)局。

但目前，六部反壟斷法配套法規(guī)中，行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（下稱《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》）仍待正式發(fā)布。

為何在《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》尚未出臺(tái)之前，單獨(dú)就經(jīng)營(yíng)者集中這一壟斷行為出臺(tái)專門指引？會(huì)對(duì)企業(yè)帶來(lái)哪些影響？

01雖不強(qiáng)制，但有意義

合規(guī)指引是根據(jù)《反壟斷法》《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》等制定而成，也是國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》在經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域的專項(xiàng)指引。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任韓偉表示，指引、指南均不具有法律效力和強(qiáng)制約束力，但一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)法部門對(duì)反壟斷相關(guān)規(guī)則的理解與認(rèn)識(shí)。

自去年反壟斷法修改后，相關(guān)配套法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái)。韓偉表示，在法律、法規(guī)、規(guī)章等約束性規(guī)則整體較為原則的環(huán)境下，中國(guó)已逐步形成多層級(jí)、多形式、軟硬搭配的多元反壟斷制度體系，指南、指引等軟性文件的發(fā)布有助于市場(chǎng)預(yù)期提升。

合規(guī)指引在附則亦指出，本指引僅對(duì)供經(jīng)營(yíng)者參考，不具有強(qiáng)制性。

合規(guī)指引共有經(jīng)營(yíng)者集中審查制度主要規(guī)定、重點(diǎn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理保障等六章三十五條規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、管理模式、集中頻次、合規(guī)體系等自身情況，參照本指引建立經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)具體制度，或者將本指引有關(guān)經(jīng)營(yíng)者集中合規(guī)要素納入經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)有反壟斷合規(guī)管理制度。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局6月9日公布的《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告 (2022)》披露。經(jīng)營(yíng)者集中案件最為常見，2022年共收到經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)867件，審結(jié)794件，同比分別增長(zhǎng)5.2% 和9.8%，其中附加限制性條件批準(zhǔn)5件，當(dāng)事方因無(wú)法解決監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注放棄交易2件。

北京市京都律師事務(wù)所反壟斷部主管合伙人金毅律師表示，壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者集中、壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位三種行為，其中針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中這一壟斷行為單獨(dú)出指引，有重要現(xiàn)實(shí)意義。尤其是，2022年8月1日，首次修法的《反壟斷法》正式生效，對(duì)未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的處罰大幅提高，罰款上限從最高50萬(wàn)元提升至上一年度銷售額的10%。

韓偉指出，中國(guó)要求經(jīng)營(yíng)者集中強(qiáng)制事前申報(bào)。考慮到目前反壟斷相關(guān)規(guī)定具有彈性，包括經(jīng)營(yíng)者集中的定義、申報(bào)門檻的評(píng)估等在實(shí)踐中存在一定不確定性，合規(guī)指引有助于企業(yè)準(zhǔn)確把握合規(guī)重點(diǎn)，降低合規(guī)成本。

在韓偉看來(lái)，在新的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)還未出臺(tái)的背景下，而違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中被處罰的額度大幅度提升的情況下，市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)指引，幫助企業(yè)做合規(guī)建設(shè)，整體來(lái)看，降低了市場(chǎng)的不確定性，具有積極意義。

例如，很多交易是否構(gòu)成反壟斷法意義上的經(jīng)營(yíng)者集中（比如是否導(dǎo)致控制權(quán)變動(dòng)），是否達(dá)標(biāo)，有時(shí)不直觀，需要進(jìn)行非常復(fù)雜的分析。

另一個(gè)不容忽視的背景是，經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)門檻正在調(diào)整中。現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中，將申報(bào)門檻定為單個(gè)經(jīng)營(yíng)者年度營(yíng)業(yè)額的申報(bào)門檻為4億元，所有參與集中的經(jīng)營(yíng)者年度營(yíng)業(yè)額門檻為合計(jì)國(guó)內(nèi)20億元，合計(jì)全球范圍100億元。2022年6月公布的修訂草案征求意見稿提高了申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，分別調(diào)整為8億元、40億元和120億元。該文件尚待公布，但其修訂已經(jīng)被列入國(guó)務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃。

02企業(yè)主動(dòng)合規(guī)意愿不強(qiáng)

對(duì)企業(yè)合規(guī)管理提出諸多具體建議，這是合規(guī)指引的一大亮點(diǎn)。

合規(guī)指引鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者建立經(jīng)營(yíng)者集中合規(guī)管理制度，特別是在中國(guó)境內(nèi)年度營(yíng)業(yè)額超過(guò)4億元（后續(xù)會(huì)根據(jù)修訂調(diào)整）的經(jīng)營(yíng)者；建議中國(guó)境內(nèi)年度營(yíng)業(yè)額超過(guò)100億元的經(jīng)營(yíng)者建立經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)制度。

合規(guī)指引鼓勵(lì)具備條件的集團(tuán)企業(yè)在母公司、子公司各層級(jí)建立經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)制度，或者采取有效措施將經(jīng)營(yíng)者集中合規(guī)管理覆蓋集團(tuán)各層級(jí)成員企業(yè)。

近日，天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)反壟斷處處長(zhǎng)孫云飛在一次學(xué)術(shù)會(huì)議上指出，企業(yè)反壟斷合規(guī)的動(dòng)力主要來(lái)自外部反壟斷執(zhí)法威懾和較高的違法成本。

據(jù)財(cái)經(jīng)E法了解，目前頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大部分設(shè)置了專門的合規(guī)部門，比如，騰訊在研究院設(shè)立有專門的反壟斷研究部門，字節(jié)也有專門的反壟斷研究團(tuán)隊(duì)，阿里和美團(tuán)有專門的法律戰(zhàn)略部門，研究反壟斷、數(shù)據(jù)安全等。但一位不愿具名的反壟斷律師告訴財(cái)經(jīng)E法， “但整體來(lái)看，大部分傳統(tǒng)企業(yè)并沒有做到這點(diǎn)?！边@是因?yàn)榻⒑弦?guī)體系會(huì)給企業(yè)帶來(lái)額外成本。

南開大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)陳兵表示，一些企業(yè)覺得“沒有必要”建立反壟斷合規(guī)部門，主要考慮到相對(duì)人員體系的高成本，企業(yè)因壟斷違法被查處是小概率事件，“其實(shí)核心還是合規(guī)激勵(lì)機(jī)制不夠，比如刑事合規(guī)不起訴的正向激勵(lì)效果十分明顯，可以直接減輕企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任，而反壟斷處罰主要還是以罰款為主?！?/p>

陳兵指出，出臺(tái)指引不僅應(yīng)該從政府監(jiān)管側(cè)來(lái)考量，還應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)和企業(yè)角度，滿足企業(yè)的需求。未來(lái)，可將合規(guī)激勵(lì)制度做進(jìn)一步細(xì)化。

陳兵表示，應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者參考指引做好反壟斷合規(guī)建設(shè)，將合規(guī)做成企業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)力。如果反壟斷合規(guī)做的好，可以為 企業(yè)起到降低成本、控制風(fēng)險(xiǎn)、謀劃未來(lái)的作用，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)企業(yè)是有益處的?！捌髽I(yè)做好反壟斷合規(guī)建設(shè)，也是企業(yè)為營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)做貢獻(xiàn)，而不是讓執(zhí)法部門孤軍作戰(zhàn)?！?/p>

合規(guī)指引中也提到，為激勵(lì)企業(yè)合規(guī)，監(jiān)管部門將合規(guī)制度建設(shè)及實(shí)施情況作為行政處罰考量因素之一。

陳兵分析，這意味著企業(yè)合規(guī)做的好，可能成為企業(yè)提供減輕處罰的依據(jù)。他認(rèn)為，自去年8月，經(jīng)營(yíng)者集中審查已經(jīng)下放到5個(gè)省級(jí)市監(jiān)局，因此經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中被查處風(fēng)險(xiǎn)增加，執(zhí)法部門加大審查和處罰強(qiáng)度。這一趨勢(shì)需要企業(yè)在前端做好經(jīng)營(yíng)者集中的合規(guī)。

03細(xì)化經(jīng)營(yíng)者集中風(fēng)險(xiǎn)

合規(guī)指引第三章合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)指出，需重點(diǎn)關(guān)注幾類經(jīng)營(yíng)者集中行為，其中，前五條都是與4億元（后續(xù)會(huì)根據(jù)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整）的營(yíng)業(yè)額相關(guān)。

韓偉分析，近年來(lái)，不少反壟斷轄區(qū)都在完善營(yíng)業(yè)額指標(biāo)申報(bào)門檻。比如，主要針對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的“獵殺式收購(gòu)”“ 掐尖式并購(gòu)”。初創(chuàng)企業(yè)在早期很多時(shí)候未產(chǎn)生營(yíng)業(yè)額，甚至虧損，但一些并購(gòu)的交易金額卻非常巨大，可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響（比如潛在競(jìng)爭(zhēng)方面的影響），值得執(zhí)法部門適當(dāng)關(guān)注。

金毅也對(duì)財(cái)經(jīng)E法表示，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局在2022年6月公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》，在第四條和第五條，也有從目標(biāo)經(jīng)營(yíng)者市值/估值標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，前者針對(duì)的是初創(chuàng)企業(yè)可能存在營(yíng)業(yè)額不達(dá)標(biāo)，但交易金額較大的掐尖式并購(gòu)行為；后者主要是從實(shí)際產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)效果角度分析。

此外，合規(guī)指引還指出，判斷一項(xiàng)并購(gòu)是否當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，首先判斷交易是否構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中，其次判斷經(jīng)營(yíng)者集中是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，建議參考《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》有關(guān)控制權(quán)判斷和營(yíng)業(yè)額計(jì)算的規(guī)定

合規(guī)指引第十一條從“控制權(quán)認(rèn)定不準(zhǔn)確”和“營(yíng)業(yè)額計(jì)算不準(zhǔn)確”兩個(gè)角度做了經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的提醒。金毅分析表示，“控制權(quán)認(rèn)定不準(zhǔn)確”主要回應(yīng)的是現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)者集中中經(jīng)常出現(xiàn)的對(duì)于少數(shù)股權(quán)是否構(gòu)成控制權(quán)這一問(wèn)題。指引中明確，收購(gòu)少數(shù)股權(quán)也可能取得控制權(quán)，從而構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中，判斷的核心“取決于經(jīng)營(yíng)者通過(guò)該交易是否取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響”，而與股權(quán)的多少并無(wú)直接關(guān)系。

對(duì)于參與集中主體的營(yíng)業(yè)額計(jì)算是否準(zhǔn)確，金毅表示主要指的是交易實(shí)際中的一個(gè)常見誤區(qū)，應(yīng)計(jì)算集團(tuán)營(yíng)業(yè)額還是參與交易實(shí)體的營(yíng)業(yè)額，實(shí)際上需要穿透股權(quán)關(guān)系，去看母公司是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，金毅在實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，還存在一些其他誤區(qū)：諸如新設(shè)合營(yíng)企業(yè)不需要申報(bào)、市場(chǎng)份額不高不需要申報(bào)、是否可以“事后補(bǔ)報(bào)”等。

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