編者按：本文來自微信公眾號 秦朔朋友圈（ ID：qspyq2015），作者：秦朔，創(chuàng)業(yè)邦經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。

01為什么把三國放在一起比較？

日本人口年齡中位數(shù)是49歲，中國是39.1歲，越南是32.4歲，印度是28.1歲，整個非洲是19歲。中國在中間，所以是“中年中國”。

當(dāng)然，如果嚴(yán)格按老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)（60歲及以上人口占比達(dá)到10%，或65歲及以上人口占比達(dá)到7%），我們已屬老齡。

把日本、中國、越南放在一起比較，有意義嗎？

看了關(guān)于日本文章的朋友們反饋——

“說句不道德的話，日本在養(yǎng)老上花的錢實(shí)在太多了。”

“一個社會把錢花在老人上還是花在小孩上，區(qū)別很大，美國是兒童的天堂，日本是老人的天堂。這兩個國家的生活活力和經(jīng)濟(jì)增長有霄壤之別?！?/p>

“日本的年功序列制導(dǎo)致老人最有錢，而不是最有創(chuàng)造力的中生代最有錢。日本老人掌握財富和話語權(quán)，日本商社的高管全是七老八十的老人，而我們（指中國）最有活力的企業(yè)家都是四五十歲。人人都會老，都有機(jī)會體驗(yàn)?zāi)旯π蛄兄频暮锰帲瑥囊簧?，大家都是公平的，這就是日本制度的社會基礎(chǔ)。日本有個調(diào)查，67%的人認(rèn)為年功序列制公平。公平是日本社會最重要的價值觀?！?/p>

看了關(guān)于越南文章的朋友反饋——

“全世界人口超過1億的發(fā)達(dá)國家只有兩個，一個是美國3.41億人，一個是日本1.24億人，美國人均還在增長，日本開始顯著下滑。其他發(fā)達(dá)國家都是些小國。越南要成為發(fā)達(dá)國家，談何容易，能成為中等收入國家已經(jīng)很不錯了。20年后，越南2億人，要成為發(fā)達(dá)國家的難度越來越大。只有世界霸主才能把幾億人推到發(fā)達(dá)國家的高度?！?/p>

于我而言，把三國放在一起觀察是因?yàn)?，三國都屬東亞/東南亞范疇，和西亞的資源經(jīng)濟(jì)不同，都是靠人的勤勞，靠經(jīng)濟(jì)高度外向化，靠制造業(yè)大量出口，只是層次有所不同。

中日的相似還表現(xiàn)在，日本曾經(jīng)是“世界第二”，中國現(xiàn)在是“世界第二”，而且都遭遇了“世界第一”的阻擊。中國遇阻的時間注定會更長。

從增速看，中日都是持續(xù)增長的典范。日本1956年到1970年GDP年均增長9.7%，1975年到1990年為4.5%，90年代后急劇跌入失落期。中國從1979年到2023年年均增長8.9%（同期世界為3%），2024年為5.0%。

中越經(jīng)濟(jì)體量不可同日而語，但也有相似處。兩國同為社會主義國家，越南的發(fā)展路徑被不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“迷你版中國”，只是晚了若干年。越南從1986年越共六大提出“革新”開始改革開放。中國在2001年加入WTO，越南在2007年加入。過去十年，越南每年經(jīng)濟(jì)增速在6%到7%左右（受疫情影響的2021、2022年除外），去年為7.09%，今年目標(biāo)為8%，正處于增長快車道。

和日本比，中國人口更年輕，在互聯(lián)網(wǎng)、AI等方面有更多創(chuàng)新。但面對老齡化社會加速，以及隨之而來的政府負(fù)債率上升，日本顯然是值得解剖的樣本。

越南增速快于中國，這并不奇怪，因?yàn)榛鶖?shù)低，但越南最近進(jìn)行了一場“重整江山”的行政區(qū)劃和政府體制改革，對我們的全面深化改革能否有所借鑒？

我關(guān)注日本和越南，隱含的想法是，中國未來的發(fā)展，既要用好債務(wù)，為老齡化社會的福祉托底；也要用好改革，轉(zhuǎn)變政府職能，降低行政成本，以激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。

中國今天的形勢，可以用100年前毛澤東在《沁園春·長沙》中所寫的“到中流擊水，浪遏飛舟”來形容。船到中流浪更急，“中年中國”現(xiàn)在既是戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是各種風(fēng)險挑戰(zhàn)壓力的交織期。

如何渡過中流？毛澤東在對這首詞的批注中說：“擊水：游泳。那時初學(xué)，盛夏水漲，幾死者數(shù)，一群人終于堅(jiān)持，直到隆冬，猶在江中。當(dāng)時有一篇詩，都忘記了，只記得兩句：自信人生二百年，會當(dāng)水擊三千里?！?/p>

一則堅(jiān)持，一則自信，或許正是今天當(dāng)有的精神氣質(zhì)。

02好的保障與好的債務(wù)

對日本“失去的三十年”，有中國學(xué)者總結(jié)為“五低一高”：經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)較低、價格水平持續(xù)較低、消費(fèi)增速持續(xù)較低、利率水平持續(xù)較低、私營部門杠桿持續(xù)走低、對外出口持續(xù)較高。

這都是事實(shí)。但還可以補(bǔ)充一些新的數(shù)據(jù)：日本的國富程度（國家整體凈資產(chǎn)，指住宅、工廠、土地等加上金融資產(chǎn)，再減去負(fù)債）已連續(xù)8年增長，2023年達(dá)到有可比數(shù)據(jù)的1994年以來的最高水平；日本2025年度春季大學(xué)畢業(yè)生的整體就業(yè)率達(dá)到98.0%；2024年訪日外國游客數(shù)量（3686.99萬人）和訪日外國游客消費(fèi)額（8.14萬億日元，約合3794億元人民幣）均創(chuàng)下歷史新高，今年前5個月入境日本的國際游客總數(shù)（1814萬人）又創(chuàng)同期新高（去年同期為1464.17萬人）。

雖然增速低，但就業(yè)充分，財富增長，社會穩(wěn)定，治安良好，很難得。

能做到這樣，有一個重要原因，就是社會保障水平（養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等）比較高，而且普惠。這在相當(dāng)程度上又是靠財政負(fù)債支撐的。

過去我也認(rèn)為日本政府債臺高筑是嚴(yán)重問題，財經(jīng)紀(jì)律也有些不負(fù)責(zé)任。但看到這個世界最“老”的國家，政府很多負(fù)債都花在社會保障上，花在老有所養(yǎng)所護(hù)上，我深深理解，甚至覺得“債務(wù)貨幣化”可能就是我們這個時代人類的宿命，不同的地方只是遲早的問題。

作為個體，我從小接受的教育是先苦后甜、勤儉節(jié)約不浪費(fèi)、多奮斗多儲蓄為未來多做準(zhǔn)備，等等，對債務(wù)天然有不良感、防范感。

工作后長期做財經(jīng)媒體，知道了負(fù)債是跨時空配置資源的手段，沒有負(fù)債就沒有發(fā)展，負(fù)債也能讓人提前過上想要的生活，對債務(wù)有了更積極的認(rèn)知。

最近幾年，我開始認(rèn)為：絕大部分經(jīng)濟(jì)體注定都將是負(fù)債經(jīng)濟(jì)體，都將長期擁抱債務(wù)，無法避免。我們能做的，是努力建設(shè)一個好的、可信的、可持續(xù)的債務(wù)體系。

何謂“好”？就是把負(fù)債用到能創(chuàng)造價值的地方。過去說“要想富先修路”，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，既造福今人，后人也受益，這就是好債務(wù)，今人還不了后人接著還理所當(dāng)然。現(xiàn)在路修的差不多了，在有的地方，相對于路，人變少了，此時就要從聚焦于路到聚焦于人，看看人有什么急難愁盼，要把負(fù)債更多用于滿足人的合理需求。

何謂“可信”？就是有借有還，該還就還。好借好還，再借不難。真沒能力還，怎么辦？如果負(fù)債主體是政府，要么借新還舊，要么由上級政府替（幫）下級政府還，同時政府要切實(shí)從“投資型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，轉(zhuǎn)變職能，并加強(qiáng)財經(jīng)紀(jì)律，“以收定支”。如果負(fù)債主體是企業(yè)或個人，又借不到新錢還舊賬，那就要進(jìn)行債務(wù)重組，想辦法盡快把問題出清，畫一個句號，再輕裝上陣。

何謂“可持續(xù)”？就是能源源不斷持續(xù)發(fā)出新債。

中國的負(fù)債率不斷攀升，但主要在地方層面。中央政府信用高，負(fù)債輕，還有眾多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，真要解決債務(wù)問題，一定有辦法。但這里有一個前提，就是準(zhǔn)確掌握全口徑的地方負(fù)債規(guī)模，知道到底到了什么程度，并出手施治。

以上這些，就是日本之行對我的啟示。

03提高社保水平，要考慮好結(jié)構(gòu)和節(jié)奏

從日本回來后，通過和朋友們交流以及閱讀更多資料，我又有了兩點(diǎn)新認(rèn)識：

一是中國社保水平的提高，要和調(diào)結(jié)構(gòu)、促普惠結(jié)合起來。

提高社保水平是全社會共識。但受政府財力所限，不可能立即全面提高。應(yīng)該先對各種類型的國民目前享有的社保水平仔細(xì)研究，先從“覆蓋更完整”和“提低”入手。

據(jù)人社部數(shù)據(jù)，截至今年3月末，全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為10.71億人、2.44億人、2.97億人。據(jù)國家醫(yī)保局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2024年底，全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)132637.83萬人。我們的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險參保率都在95%以上，是很大的成就。但在失業(yè)保險方面，在4.7億多城鎮(zhèn)就業(yè)人口中（全國總就業(yè)人口為7.3億多），還有2.3億左右沒有覆蓋。4.7億中，農(nóng)民工有近3億（29973萬），他們中有相當(dāng)部分沒有納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，基本沒有納入保障房覆蓋范圍。所以有學(xué)者提出，應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會保障的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)保障房對低收入居民的全覆蓋。

從基本養(yǎng)老保險來看，我國主要有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（主要為農(nóng)民）兩大類，前者又分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險兩類。不同情況退休后的實(shí)際待遇有很大差異。不少學(xué)者建議，首先要提升農(nóng)民的養(yǎng)老金水平，如能將農(nóng)村老人每月平均250元左右的養(yǎng)老金水平提升至四五百元，不僅有助于改善其消費(fèi)能力，還能減輕其農(nóng)民工子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

從年金角度也可以看到明顯的結(jié)構(gòu)性差異。年金是在基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，分職業(yè)年金和企業(yè)年金。一個區(qū)別在于，職業(yè)年金是強(qiáng)制性的（單位繳費(fèi)比例為8%，個人繳費(fèi)比例為4%），企業(yè)年金是自愿的。

2015年國家啟動了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，終結(jié)了財政全額負(fù)擔(dān)模式，開始實(shí)行與企業(yè)職工相同的繳費(fèi)制度，并同步建立強(qiáng)制性職業(yè)年金，形成“基本養(yǎng)老+職業(yè)年金”雙層保障結(jié)構(gòu)。改革覆蓋全國所有編制內(nèi)人員，涉及教育、醫(yī)療、行政等系統(tǒng)。據(jù)人社部數(shù)據(jù)，截至2023年12月31日，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人數(shù)達(dá)5803萬人。

再看看企業(yè)的情況。據(jù)人社部數(shù)據(jù)，2023年全國建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量為12.8萬家，覆蓋職工2984萬人，占企業(yè)職工總數(shù)6.01%，其中中央企業(yè)覆蓋率82.3%，地方國有企業(yè)覆蓋率31.6%，民營企業(yè)覆蓋率不足3%。相比起來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金是全覆蓋，企業(yè)年金的覆蓋面則很低，企業(yè)中民企的覆蓋率最低。而考慮到民企特別是中小民企壓力已經(jīng)很大，要提高年金覆蓋率并不容易。（注：人社部最新數(shù)據(jù)是，截至2025年一季度末全國16.82萬家企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工3290.81萬人。）

我的第二點(diǎn)認(rèn)識是，社保水平的提高，政府當(dāng)然責(zé)無旁貸，要承擔(dān)主要責(zé)任，但完全靠政府并不現(xiàn)實(shí)，從企業(yè)到個人要群策群力。

中國社會科學(xué)院日本研究所研究員胡澎在關(guān)于日本超級老齡化的研究中，提供了這樣一些數(shù)據(jù)：

由于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，日本的國民負(fù)擔(dān)率2022年達(dá)到了47.5%，而2000年還是35.6%，稅負(fù)加重讓年輕一代對養(yǎng)老金制度信任度下降（注：國民負(fù)擔(dān)率是指一定時期國家課稅總額占同期國民生產(chǎn)總值的比率。）；

日本1973年宣布對70歲以上老年人實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療，老年人醫(yī)療費(fèi)用激增。1982年廢止了免費(fèi)，規(guī)定個人負(fù)擔(dān)10%。1997年又將個人負(fù)擔(dān)比例提高到20%；

2003年日本開始引入按病種付費(fèi)的制度，針對住院患者，縮短治療時間并避免過度檢查或用藥；

2008年日本創(chuàng)立“后期高齡者醫(yī)療制度”，將老年人劃分為“前期高齡者”（65歲—74歲）和“后期高齡者”（75歲及以上），“后期高齡者”醫(yī)療費(fèi)用自付比例為10%，但2022年又做了調(diào)整，75歲及以上且收入高于一定水平老年人的自付比例提高至20%，普通收入者繼續(xù)維持10%；

2000年，日本建立了介護(hù)保險制度，所有獲得介護(hù)服務(wù)者的自付比例為10%。2024年4月介護(hù)保險制度修改，自付比例從10%提高到20%，高收入者的自付比例更高。

可見，指望政府把養(yǎng)老、醫(yī)療等統(tǒng)統(tǒng)包起來不現(xiàn)實(shí)，日本政府已經(jīng)夠努力，負(fù)債已經(jīng)夠多，但“包”的程度是在慢慢減少。

而且，為了減輕養(yǎng)老金支付壓力，日本已將臨時工、兼職人員等靈活就業(yè)群體納入繳納厚生年金保險人員范圍；2024年修改的《高齡社會對策大綱》通過稅收優(yōu)惠等措施，支持企業(yè)將退休年齡從65歲延長至70歲；日本還制定了可根據(jù)自身情況提前或延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策，每提前一年領(lǐng)取，金額相應(yīng)減少，每延遲一年領(lǐng)取，金額相對增多；日本也多次提高消費(fèi)稅稅率，增加財政收入，緩解支出壓力；如果納稅人能贍養(yǎng)老人親屬，在個人所得稅方面也會有所扣除。

這也就是說，應(yīng)對社保、養(yǎng)老方面的挑戰(zhàn)，不是政府多負(fù)債、全覆蓋那么簡單，也是系統(tǒng)工程，要多策并舉。

我本人是強(qiáng)烈主張中國要告別唯GDP增長的路徑依賴，要邁向更注重民生福祉、更注重投資效益的新格局的。但最近的研究讓我也意識到，開弓沒有回頭箭，越是重視社保，越要細(xì)細(xì)計算。國家要準(zhǔn)備好投入，包括負(fù)債性投入，但什么是合理的結(jié)構(gòu)、合適的節(jié)奏、配套的措施，先要有清醒判斷。民生與社保對人人都是大事，且水平上去了就很難再下來。

04既要過緊日子，也要精兵簡政

最后說一下越南的啟示。

有朋友看了我關(guān)于越南的文章，問我是否主張中國也來這么一場大改革。我說不是，因?yàn)榍闆r不同。

越南的面積相當(dāng)于云南省的85%左右，云南省轄8個地級市、8個自治州，等于16個單元，而越南原來有63個省級行政區(qū)，太多了?，F(xiàn)在砍到34個省級行政區(qū)，考慮到越南人口是云南的2.1倍，這樣的規(guī)模就比較合適了。

更重要的是，越南現(xiàn)在在中美兩國間都得利，外憂很少，而中國的外部環(huán)境錯綜復(fù)雜，政府要考慮的事比越南復(fù)雜得多。事多人就多，我們的政府規(guī)模不可能像越南那樣驟然壓縮。

但中國是不是就沒有控制政府行政成本、精兵簡政、簡政放權(quán)的空間了？當(dāng)然也不是。

黨的二十屆三中全會《決定》指出“穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化”。據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021（縣市卷）》，納入統(tǒng)計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。有省級編辦人士說，人口小縣大多存在財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題，財政支出主要靠轉(zhuǎn)移支付。

人口小縣也設(shè)置那么多機(jī)構(gòu)，是不合理的，所以要通過機(jī)構(gòu)整合、職能聚合等方式進(jìn)行優(yōu)化改革。

中國行政體制改革研究會《縣域機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置案例研究》提出，縣域現(xiàn)代化必須通過治理模式的變革，具體有四點(diǎn)建議：

1、給縣域更大改革自主權(quán)，改變上下一般粗的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，鼓勵更多的縣域推行行政事業(yè)一體化改革；

2、對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)人口超過100萬的縣級市，提升為地級市，由省直管，實(shí)行不設(shè)區(qū)的扁平化兩級治理；

3、順應(yīng)人口變化的趨勢，適當(dāng)撤銷、合并一些縣域，減少縣域數(shù)量，集中發(fā)展縣域城市，把縣域城市作為中國式城鎮(zhèn)化和中國式現(xiàn)代化的重要載體；

4、在縣域、基層全面探索推行黨政融合的治理模式。在縣域、地級市管區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索實(shí)行黨政一把手一肩挑的治理模式，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面將黨委、政府的機(jī)構(gòu)全面融合，實(shí)現(xiàn)一套人馬多個牌子。

機(jī)構(gòu)改革也不只是在縣域。2023年3月，在第十四屆人大一次會議上，國務(wù)院提出精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制，“中央國家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作的建設(shè)。對于精減后少數(shù)部門超編問題，給予5年過渡期逐步消化”。

這兩年，中央多次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁搞面子工程、形象工程，各級政府要習(xí)慣過緊日子，真正精打細(xì)算，可以省的錢一定要省，不該花的錢一分都不能亂花。這也可以視為政府對自身某些行為的“壓縮”“瘦身”。

打造有為政府，不等于打造規(guī)模越來越大、管的越多越好越細(xì)越好的政府，關(guān)鍵是政府能否有效提供人民所需的公共服務(wù)，讓民生福祉越來越好，讓營商環(huán)境越來越優(yōu)。要做到這一點(diǎn)，精兵簡政、簡政放權(quán)等改革不能止步，可以小步走，但不能停，這樣在邊際上就能不斷改善。

中國的老齡化正在深化，中國的改革也在深化。如果能通過改革創(chuàng)新，釋放出更多活力動能，我們就能在“到中流擊水”的挑戰(zhàn)與壓力面前，搏擊風(fēng)浪，穿越風(fēng)浪，開辟新局面，贏得新發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：直面超級老齡化：日本醫(yī)療與財政體系改革及啟示，胡澎，《人民論壇》2025年第5期。

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