編者按：本文來自微信公眾號 投資er日志（ID：gh_c30360b74c58），作者：張帆，創(chuàng)業(yè)邦經(jīng)授權(quán)發(fā)布。

前言

2022年雖然是疫情肆虐的一年，但卻擋不住政府引導(dǎo)基金的火熱，可謂是引導(dǎo)基金“大年”。然而，在各地動輒百億基金的吸睛新聞下，實則“水深火熱”，“冷暖自知”。在那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)底子好、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃清晰、資金訴求科學(xué)的區(qū)域，政府資本真正起到了“四兩撥千斤”的作用，激活了企業(yè)孵化、技術(shù)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、人才聚集等整體鏈條；而在那些產(chǎn)業(yè)底子薄且不能因地制宜，只是“照抄作業(yè)”的地方，則陷入投資停滯，產(chǎn)業(yè)、收益兩不靠的尷尬境地。

本文試著從政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀，政府資金的基本訴求，面臨的問題及發(fā)展的趨勢進(jìn)行剖析，提出發(fā)展建議。

2022，火熱的政府引導(dǎo)基金

2022年上半年，全國有超40支財政出資規(guī)模百億元以上母基金設(shè)立，涉及至少19個省、直轄市，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為中國創(chuàng)投領(lǐng)域最大的LP群體。據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)顯示，截至2022年上半年，我國共累計設(shè)立2050支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模約12.82萬億元人民幣，已認(rèn)繳規(guī)模約6.39萬億元人民幣。

從2022年當(dāng)年設(shè)立的政府引導(dǎo)基金趨勢來看，從由“北上深”向中西部延伸；從國家級、省市級向區(qū)縣級下沉；基金規(guī)模也越來越大，百億母基金應(yīng)接不暇。

5月24日，浙江永康市（縣級市）宣布落地總規(guī)模30億元、首期10億元的碳中和新能源產(chǎn)業(yè)基金；

6月7日，廣東鶴山市（縣級市）宣布設(shè)立10億元的母基金；

6月23日，江西永豐縣設(shè)立10億元的永豐縣工業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金；

7月7日，南陽市宣布籌建100億元的南陽市興宛產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金；

7月9日，徐州市與IDG簽約共同組建規(guī)模約100億元的S基金；

7月15日，江西國控集團(tuán)與九江市簽署協(xié)議，在九江市發(fā)起設(shè)立總規(guī)模100億元的九江市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)基金；

7月26日，濱州市組建100億元的濱州新能源產(chǎn)業(yè)投資基金；

8月3日，揚(yáng)州市宣布將設(shè)立三只百億規(guī)模的母基金，包括揚(yáng)州綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金、揚(yáng)州科創(chuàng)母基金和揚(yáng)州城市更新母基金；

9月底，新疆維吾爾自治區(qū)首只百億元級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金—新疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金正式揭牌成立，由維吾爾自治區(qū)人民政府安排國有資本運營平臺新疆金融投資有限公司發(fā)起設(shè)立。

以上還只是規(guī)模較大的市級引導(dǎo)基金，實際上最近官宣的縣級引導(dǎo)基金也有很多。經(jīng)過多年探索，政府引導(dǎo)基金的招商功能逐漸得到認(rèn)可，很多經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)也開始進(jìn)行嘗試，把引導(dǎo)基金作為促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要抓手。

對于政府引導(dǎo)基金的“下沉”發(fā)展趨勢，GP們也在主動調(diào)整適應(yīng)，并劃分了不同的陣營?！邦^部”機(jī)構(gòu)基于歷史、業(yè)績、品牌效益，追求更多的是如何“向上”突破，如何拿到國家級基金的錢，怎么突破社保與保險；“腰部”機(jī)構(gòu)迫于募資壓力在進(jìn)行下沉的嘗試。

既要，又要，還要？

目前，不少GP對于政府產(chǎn)業(yè)基金的評價精準(zhǔn)概括為“即要，又要，還要”。

從收益角度而言，引導(dǎo)基金對財務(wù)回報有基礎(chǔ)的要求，但不執(zhí)著于財務(wù)回報，主要是國資增值保值要求及后續(xù)出資問題。

從設(shè)立目的來看，更加重要的是產(chǎn)業(yè)建設(shè)與招商引資，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用，能將錢投資到本地，將項目落地到本地才是當(dāng)前引導(dǎo)基金最大的目標(biāo)。一倍返投是底線，口徑相對寬松。

多說一句，一些地級市的引導(dǎo)基金明確表示一定要引來指定數(shù)量的企業(yè)，并且附加的條件很多，反投比例都不做首要考慮了，直接要求拉明星企業(yè)過來。直接拉企業(yè)，這對于GP而言，其實很難接受。尤其是三四線城市，或者是縣級基金，沒有明顯的支柱產(chǎn)業(yè)，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。

從運營操作來看，政府對基金規(guī)范性的要求越來越高，尤其在信息披露、績效考核、關(guān)聯(lián)交易、按期退出方面。監(jiān)管審計任務(wù)繁重且日益趨嚴(yán)，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金每年需接受數(shù)次來自各級的審計。

水深火熱，冷暖自知

在火熱的政府引導(dǎo)基金大潮下，面臨的問題仍然具有共性特征。

缺乏資金。受到疫情影響，很多地方政府財政并不寬裕。尤其地方債務(wù)問題和財政收入不及預(yù)期的，也導(dǎo)致對政府引導(dǎo)基金的資金支持力度減小，出資放緩。部分號稱百億千億規(guī)模的引導(dǎo)基金，實際規(guī)模一般只有計劃的三分之一。更糟糕的，有些政府引導(dǎo)基金因為后續(xù)資金跟不上，投資業(yè)務(wù)已經(jīng)陷入了停滯狀態(tài)。

基礎(chǔ)薄弱。雖然政府引導(dǎo)基金都希望成為下一個“合肥”，但在部分資源匱乏或產(chǎn)業(yè)薄弱、單一的地級市，如果僅僅是照本宣科，套用省、市級的引導(dǎo)基金“大綱”，大概率將是“虎頭蛇尾”難以真正落地。對于真正落戶的企業(yè)來說，配套、產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)潜仨氁{入考慮的問題。

訴求不清。設(shè)立之初沒有制定清晰策略，沒有“盤清家底”，一味把所有的希望都寄托在GP身上，缺乏因地制宜的科學(xué)論證，提出過多的訴求，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、收益兩頭不靠。

人才流失。即便是一線城市的引導(dǎo)基金，人才流失問題也一直存在。原因在于，引導(dǎo)基金大多數(shù)還是國企或體制內(nèi)單位。在薪酬搭建方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如市場化機(jī)構(gòu)。為了解決這一問題，不少引導(dǎo)基金都在設(shè)立直投基金，一些國企性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)基金也紛紛推進(jìn)混改和體質(zhì)改革。加強(qiáng)團(tuán)隊持股，提高薪酬，這才是吸引人才的根本。

而對于下沉市場的引導(dǎo)基金，除了上述問題，還存在更多的難點。

首先是返投問題。很多下沉地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，甚至還沒有上市公司，正常完成返投難度極大。越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對返投比例越看重，越把它視為兜底性的條款。所有這些問題又導(dǎo)致容易出現(xiàn)“逆淘汰”，一些引導(dǎo)基金最終只能選擇本地的投資機(jī)構(gòu)，幾乎不具備“引增量”的能力。

第二是社會化募資非常困難，社會LP與引導(dǎo)基金的訴求很難統(tǒng)一起來。

第三是區(qū)、縣太過勢單力薄，對優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)吸引力不足。

母基金發(fā)展的新趨勢

親自下場。目前很多純粹的母基金開始轉(zhuǎn)向“母基金+直投”模式，直投意愿越來越強(qiáng)，LP兼GP。而且在直投上，政府引導(dǎo)基金團(tuán)隊更是親自上陣，投入很大的精力。某政府引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)人就曾表示，“企業(yè)只要落地，就是一輩子的事。所以他們?nèi)ッ總€地方投資都相當(dāng)慎重”。為了落實建廠事宜，企業(yè)會反復(fù)派出團(tuán)隊到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行考察。座談、選址、商務(wù)談判，這一過程動輒就是2、3年。“真不是請企業(yè)到當(dāng)?shù)爻詭最D飯就能談妥”?！拔覀冊诜磸?fù)的溝通和談判中，就充當(dāng)牽線搭橋的人，企業(yè)需要對接產(chǎn)業(yè)上游材料，我們就找當(dāng)?shù)貒髮硬牧?；他們要對接什么部門，找發(fā)改委、工信局、科技局……，或者哪個園區(qū)、哪家企業(yè)，我們都能第一時間幫助其對接”。

母基金LP都這么努力了，試問哪個GP不會感受到出資方認(rèn)真務(wù)實的態(tài)度并深感壓力呢？

反投比例降低，出資比例增加。今年以來，引導(dǎo)基金運營方式開始趨于寬松，尤其是返投比例和返投限制，逐步向1倍返投靠攏，比如南京、西安等地。很多發(fā)達(dá)地區(qū)的引導(dǎo)基金已經(jīng)在探索把返投比例降到1以下了。而在前些年，各地引導(dǎo)基金設(shè)置的基本都是2倍左右，近兩年逐漸下降到1.5倍、1.2倍，且出資比例也開始從20%，到30%、40%，甚至50%以上。

多級募資。有的地方引導(dǎo)基金，為了解決GP募資難的問題，還會多級出資。比如市級引導(dǎo)基金有出資上限規(guī)定，那么他們會牽線省級引導(dǎo)基金共同出資。這樣一來，GP社會層面募資壓力就得到緩解。

乙方思維。為了更好的服務(wù)GP，吸引頭部VC/PE，業(yè)內(nèi)一些專業(yè)的政府引導(dǎo)基金早就開始做起了“乙方”。為了加快投資決策、出資速度，將工商、注冊等流程進(jìn)行打包服務(wù)，打通了綠色通道，做了很多一站式服務(wù)工作。最顯著的效果就是，“GP團(tuán)隊來一次就行，第二次派個代表來簽字就可以，不必為了各種繁瑣的環(huán)節(jié)反復(fù)折騰?！蹦壳埃瑥淖踊餑P申報到批準(zhǔn)，能夠控制在3-4個月中。

全鏈條發(fā)力。發(fā)達(dá)地區(qū)母基金的“引導(dǎo)”作用已經(jīng)不滿足于在募資階段的杠桿性，而將注意力更多放在了是否可以打造基于“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果產(chǎn)業(yè)化+科技金融+人才支撐”全過程的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)鏈。

管理輸出。政府引導(dǎo)基金管理經(jīng)驗發(fā)達(dá)地區(qū)正在逐步走出本地，實現(xiàn)管理輸出。近期，紹興市產(chǎn)業(yè)基金委托管理協(xié)議簽約儀式在浙江紹興舉行。雙方簽約后，紹興市產(chǎn)業(yè)基金將作為地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，委托深投控資本按市場化方式進(jìn)行運營管理，這是深投控資本管理的第一只地方區(qū)域性引導(dǎo)母基金。此次雙方合作后，紹興市產(chǎn)業(yè)基金將借助深投控資本在運營管理、產(chǎn)業(yè)研究等方面的專業(yè)優(yōu)勢，與紹興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，搭建大灣區(qū)、長三角“科技、產(chǎn)業(yè)、資本”融合平臺，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。此次紹興市產(chǎn)業(yè)基金與深投控資本的合作，來自深圳的團(tuán)隊管理一支異地的政府引導(dǎo)基金，可以說是政府引導(dǎo)基金探索的最新模式。

案例：“既大又專”的無錫母基金

作為地級市的無錫，在創(chuàng)投領(lǐng)域的優(yōu)勢和發(fā)力程度甚至高于部分省級城市，尤其是母基金的設(shè)立。無錫的母基金呈現(xiàn)出“大、?！钡奶攸c。

說到“大”似乎并不足為奇，但無錫目前至少已有3只百億級區(qū)級母基金落地。2022年11月18日，在首屆梁溪古運河創(chuàng)投峰會暨梁溪科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)母基金成立儀式在上，梁溪科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)母基金發(fā)起設(shè)立。該母基金總規(guī)模100億，首期基金規(guī)模30億元，由梁溪產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)、市梁溪科技城發(fā)展集團(tuán)發(fā)起設(shè)立，博華資本為該基金的管理人。而往前至同年8月11日，無錫尚賢湖數(shù)字經(jīng)濟(jì)母基金設(shè)立，規(guī)模同樣100億；去年年底，無錫惠山區(qū)還設(shè)立一支規(guī)模百億元的梁溪科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)母基金。無錫區(qū)級百億母基金的比例要遠(yuǎn)高于其他同等城市。

而談到“?！保煌膮^(qū)縣在結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)做到了產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域不同但方向一致、協(xié)同發(fā)展。

梁溪科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)母基金主要關(guān)注數(shù)字智能、綠色科技、前沿制造等領(lǐng)域；尚賢湖數(shù)字經(jīng)濟(jì)母基金重點投向高端芯片、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能汽車、數(shù)字醫(yī)療等重點產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；新舊動能轉(zhuǎn)換母基金將分別用于設(shè)立股權(quán)投資子基金和片區(qū)更新基礎(chǔ)設(shè)施及REITS子基金，通過加大對鄉(xiāng)村振興和大運河文化保護(hù)的投資力度，促進(jìn)惠山區(qū)各鎮(zhèn)街新舊動能轉(zhuǎn)換及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，還有支持集成電路、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的天使投資引導(dǎo)基金。

并且，當(dāng)前無錫市級層面正在實施基金戰(zhàn)略，構(gòu)建從天使、VC/PE到產(chǎn)業(yè)基金、S基金的基金生態(tài)。

不同于其他地方，以“母基金帶動產(chǎn)業(yè)”的思路，無錫市則體現(xiàn)在從優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)下手，設(shè)立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的母基金，并采取配套政策，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)+母基金+政策支持的模式，更好地吸引優(yōu)質(zhì)GP和項目的落地。

可以說，無錫在充分“盤家底”、“挖潛力”、“促協(xié)同”、“重引導(dǎo)”上下足了功夫，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，左手出基金右手出政策，盤活了整盤大棋。

一些建議

基于上述對政府引導(dǎo)基金的諸多現(xiàn)狀、發(fā)展及趨勢的分析，對設(shè)立政府引導(dǎo)基金提出以下建議：

從實際出發(fā)，因地制宜，因城施策。目前各地政府可提供的引導(dǎo)基金“范本”很多，但各區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不一樣，投資環(huán)境成熟度不一樣，甚至于地理環(huán)境都有巨大的差異。對地方而言，一味追求規(guī)模、返投等指標(biāo)性目標(biāo)并不能真正為地方產(chǎn)業(yè)環(huán)境發(fā)展帶來本質(zhì)上的發(fā)展。在設(shè)立母基金前要有明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、協(xié)同規(guī)劃及科學(xué)清晰的資金訴求，不僅僅要強(qiáng)調(diào)落地，更要有目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)的形成，一方面為機(jī)構(gòu)帶來有效的返投項目，一方面借助機(jī)構(gòu)力量來推動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

科學(xué)制定母基金的產(chǎn)業(yè)投向。地方引導(dǎo)基金一定要深度分析當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，尋找產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)較長、總體產(chǎn)值較大、具備引進(jìn)條件的若干產(chǎn)業(yè)鏈，專注挖掘產(chǎn)業(yè)鏈上下游的典型企業(yè)與周邊配套企業(yè)，建立獨特的信息優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢。從若干實際案例來看，如果母基金在缺乏上述頂層設(shè)計下一味將“指標(biāo)”壓到GP頭上，坐等機(jī)構(gòu)去跑腿是等不來金鳳凰的。

合理設(shè)置投資模式。地級市產(chǎn)業(yè)單一或薄弱的地區(qū)，可以優(yōu)先考慮“自主管理模式”；地級市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對豐富的地區(qū)，可以優(yōu)先考慮“母基金模式”。而采取母基金模式，也不可生搬硬套，需要以實現(xiàn)目的為前提進(jìn)行突破創(chuàng)新。

留住人才。即便是一線城市的引導(dǎo)基金，人才流失問題也一直存在。原因在于，引導(dǎo)基金大多數(shù)還是國企或體制內(nèi)單位。在薪酬搭建方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如市場化機(jī)構(gòu)。為了解決這一問題，不少引導(dǎo)基金都在設(shè)立直投基金，一些國企性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)基金也紛紛推進(jìn)混改和體質(zhì)改革。加強(qiáng)團(tuán)隊持股，提高薪酬，這才是吸引人才的根本。

維護(hù)公信力。一線城市對于投資機(jī)構(gòu)最大的一個影響因素離不開政府良好的公信力，而公信力說白了就是履約能力。據(jù)媒體報道，早在幾年前，華北某地曾允諾只要投資機(jī)構(gòu)到當(dāng)?shù)亻_設(shè)辦公機(jī)構(gòu)，就給予稅收優(yōu)惠。但投資機(jī)構(gòu)完成約定后，稅收優(yōu)惠卻遲遲不見動靜。這導(dǎo)致很長一段時間，該地在發(fā)展股權(quán)投資行業(yè)時被打上不誠信、不合作的標(biāo)簽。雖然有意放出優(yōu)惠吸引人才和資本，但是說了不算，最后受傷的只有地方信譽(yù)。

以上是對于政府設(shè)立引導(dǎo)基金的建議，而對于那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還需特別注意以下幾個問題：

嚴(yán)格市場化運作。越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)越是需要引導(dǎo)基金和專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)去扶持產(chǎn)業(yè)鏈的建立。

以項目制基金為主。很多下沉地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，甚至還沒有上市公司，正常完成返投難度極大。因此市級以下的引導(dǎo)基金應(yīng)該以項目制的基金為主，更有針對性。

協(xié)助募資。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會化募資非常困難，建議低級別的引導(dǎo)基金應(yīng)該嘗試50%以上甚至接近100%的出資模式，讓基金一心一意為當(dāng)?shù)刈稣猩?，否則社會LP與引導(dǎo)基金的訴求很難統(tǒng)一。

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