編者按：本文來自微信公眾號 投資er日志（ID：gh_c30360b74c58），作者：張帆，創(chuàng)業(yè)邦經授權發(fā)布。

前言

2022年雖然是疫情肆虐的一年，但卻擋不住政府引導基金的火熱，可謂是引導基金“大年”。然而，在各地動輒百億基金的吸睛新聞下，實則“水深火熱”，“冷暖自知”。在那些產業(yè)基礎底子好、產業(yè)規(guī)劃清晰、資金訴求科學的區(qū)域，政府資本真正起到了“四兩撥千斤”的作用，激活了企業(yè)孵化、技術轉化、產業(yè)創(chuàng)新、人才聚集等整體鏈條；而在那些產業(yè)底子薄且不能因地制宜，只是“照抄作業(yè)”的地方，則陷入投資停滯，產業(yè)、收益兩不靠的尷尬境地。

本文試著從政府引導基金的發(fā)展現(xiàn)狀，政府資金的基本訴求，面臨的問題及發(fā)展的趨勢進行剖析，提出發(fā)展建議。

2022，火熱的政府引導基金

2022年上半年，全國有超40支財政出資規(guī)模百億元以上母基金設立，涉及至少19個省、直轄市，政府引導基金已經成為中國創(chuàng)投領域最大的LP群體。據清科研究中心數據顯示，截至2022年上半年，我國共累計設立2050支政府引導基金，目標規(guī)模約12.82萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.39萬億元人民幣。

從2022年當年設立的政府引導基金趨勢來看，從由“北上深”向中西部延伸；從國家級、省市級向區(qū)縣級下沉；基金規(guī)模也越來越大，百億母基金應接不暇。

5月24日，浙江永康市（縣級市）宣布落地總規(guī)模30億元、首期10億元的碳中和新能源產業(yè)基金；

6月7日，廣東鶴山市（縣級市）宣布設立10億元的母基金；

6月23日，江西永豐縣設立10億元的永豐縣工業(yè)發(fā)展引導基金；

7月7日，南陽市宣布籌建100億元的南陽市興宛產業(yè)發(fā)展投資基金；

7月9日，徐州市與IDG簽約共同組建規(guī)模約100億元的S基金；

7月15日，江西國控集團與九江市簽署協(xié)議，在九江市發(fā)起設立總規(guī)模100億元的九江市現(xiàn)代產業(yè)高質量發(fā)展引導基金；

7月26日，濱州市組建100億元的濱州新能源產業(yè)投資基金；

8月3日，揚州市宣布將設立三只百億規(guī)模的母基金，包括揚州綠色產業(yè)發(fā)展母基金、揚州科創(chuàng)母基金和揚州城市更新母基金；

9月底，新疆維吾爾自治區(qū)首只百億元級產業(yè)引導基金—新疆產業(yè)發(fā)展投資引導基金正式揭牌成立，由維吾爾自治區(qū)人民政府安排國有資本運營平臺新疆金融投資有限公司發(fā)起設立。

以上還只是規(guī)模較大的市級引導基金，實際上最近官宣的縣級引導基金也有很多。經過多年探索，政府引導基金的招商功能逐漸得到認可，很多經濟相對落后的地區(qū)也開始進行嘗試，把引導基金作為促進地方產業(yè)發(fā)展的重要抓手。

對于政府引導基金的“下沉”發(fā)展趨勢，GP們也在主動調整適應，并劃分了不同的陣營?！邦^部”機構基于歷史、業(yè)績、品牌效益，追求更多的是如何“向上”突破，如何拿到國家級基金的錢，怎么突破社保與保險；“腰部”機構迫于募資壓力在進行下沉的嘗試。

既要，又要，還要？

目前，不少GP對于政府產業(yè)基金的評價精準概括為“即要，又要，還要”。

從收益角度而言，引導基金對財務回報有基礎的要求，但不執(zhí)著于財務回報，主要是國資增值保值要求及后續(xù)出資問題。

從設立目的來看，更加重要的是產業(yè)建設與招商引資，充分發(fā)揮產業(yè)引導作用，能將錢投資到本地，將項目落地到本地才是當前引導基金最大的目標。一倍返投是底線，口徑相對寬松。

多說一句，一些地級市的引導基金明確表示一定要引來指定數量的企業(yè)，并且附加的條件很多，反投比例都不做首要考慮了，直接要求拉明星企業(yè)過來。直接拉企業(yè)，這對于GP而言，其實很難接受。尤其是三四線城市，或者是縣級基金，沒有明顯的支柱產業(yè)，這幾乎是不可能完成的任務。

從運營操作來看，政府對基金規(guī)范性的要求越來越高，尤其在信息披露、績效考核、關聯(lián)交易、按期退出方面。監(jiān)管審計任務繁重且日益趨嚴，產業(yè)引導基金每年需接受數次來自各級的審計。

水深火熱，冷暖自知

在火熱的政府引導基金大潮下，面臨的問題仍然具有共性特征。

缺乏資金。受到疫情影響，很多地方政府財政并不寬裕。尤其地方債務問題和財政收入不及預期的，也導致對政府引導基金的資金支持力度減小，出資放緩。部分號稱百億千億規(guī)模的引導基金，實際規(guī)模一般只有計劃的三分之一。更糟糕的，有些政府引導基金因為后續(xù)資金跟不上，投資業(yè)務已經陷入了停滯狀態(tài)。

基礎薄弱。雖然政府引導基金都希望成為下一個“合肥”，但在部分資源匱乏或產業(yè)薄弱、單一的地級市，如果僅僅是照本宣科，套用省、市級的引導基金“大綱”，大概率將是“虎頭蛇尾”難以真正落地。對于真正落戶的企業(yè)來說，配套、產業(yè)鏈是必須要納入考慮的問題。

訴求不清。設立之初沒有制定清晰策略，沒有“盤清家底”，一味把所有的希望都寄托在GP身上，缺乏因地制宜的科學論證，提出過多的訴求，導致產業(yè)、收益兩頭不靠。

人才流失。即便是一線城市的引導基金，人才流失問題也一直存在。原因在于，引導基金大多數還是國企或體制內單位。在薪酬搭建方面，遠遠不如市場化機構。為了解決這一問題，不少引導基金都在設立直投基金，一些國企性質的產業(yè)基金也紛紛推進混改和體質改革。加強團隊持股，提高薪酬，這才是吸引人才的根本。

而對于下沉市場的引導基金，除了上述問題，還存在更多的難點。

首先是返投問題。很多下沉地方的產業(yè)基礎比較薄弱，甚至還沒有上市公司，正常完成返投難度極大。越是欠發(fā)達地區(qū)，對返投比例越看重，越把它視為兜底性的條款。所有這些問題又導致容易出現(xiàn)“逆淘汰”，一些引導基金最終只能選擇本地的投資機構，幾乎不具備“引增量”的能力。

第二是社會化募資非常困難，社會LP與引導基金的訴求很難統(tǒng)一起來。

第三是區(qū)、縣太過勢單力薄，對優(yōu)秀的機構吸引力不足。

母基金發(fā)展的新趨勢

親自下場。目前很多純粹的母基金開始轉向“母基金+直投”模式，直投意愿越來越強，LP兼GP。而且在直投上，政府引導基金團隊更是親自上陣，投入很大的精力。某政府引導基金負責人就曾表示，“企業(yè)只要落地，就是一輩子的事。所以他們去每個地方投資都相當慎重”。為了落實建廠事宜，企業(yè)會反復派出團隊到當地進行考察。座談、選址、商務談判，這一過程動輒就是2、3年。“真不是請企業(yè)到當地吃幾頓飯就能談妥”?！拔覀冊诜磸偷臏贤ê驼勁兄?，就充當牽線搭橋的人，企業(yè)需要對接產業(yè)上游材料，我們就找當地國企對接材料；他們要對接什么部門，找發(fā)改委、工信局、科技局……，或者哪個園區(qū)、哪家企業(yè)，我們都能第一時間幫助其對接”。

母基金LP都這么努力了，試問哪個GP不會感受到出資方認真務實的態(tài)度并深感壓力呢？

反投比例降低，出資比例增加。今年以來，引導基金運營方式開始趨于寬松，尤其是返投比例和返投限制，逐步向1倍返投靠攏，比如南京、西安等地。很多發(fā)達地區(qū)的引導基金已經在探索把返投比例降到1以下了。而在前些年，各地引導基金設置的基本都是2倍左右，近兩年逐漸下降到1.5倍、1.2倍，且出資比例也開始從20%，到30%、40%，甚至50%以上。

多級募資。有的地方引導基金，為了解決GP募資難的問題，還會多級出資。比如市級引導基金有出資上限規(guī)定，那么他們會牽線省級引導基金共同出資。這樣一來，GP社會層面募資壓力就得到緩解。

乙方思維。為了更好的服務GP，吸引頭部VC/PE，業(yè)內一些專業(yè)的政府引導基金早就開始做起了“乙方”。為了加快投資決策、出資速度，將工商、注冊等流程進行打包服務，打通了綠色通道，做了很多一站式服務工作。最顯著的效果就是，“GP團隊來一次就行，第二次派個代表來簽字就可以，不必為了各種繁瑣的環(huán)節(jié)反復折騰?！蹦壳埃瑥淖踊餑P申報到批準，能夠控制在3-4個月中。

全鏈條發(fā)力。發(fā)達地區(qū)母基金的“引導”作用已經不滿足于在募資階段的杠桿性，而將注意力更多放在了是否可以打造基于“基礎研究+技術攻關+成果產業(yè)化+科技金融+人才支撐”全過程的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)鏈。

管理輸出。政府引導基金管理經驗發(fā)達地區(qū)正在逐步走出本地，實現(xiàn)管理輸出。近期，紹興市產業(yè)基金委托管理協(xié)議簽約儀式在浙江紹興舉行。雙方簽約后，紹興市產業(yè)基金將作為地方產業(yè)引導基金，委托深投控資本按市場化方式進行運營管理，這是深投控資本管理的第一只地方區(qū)域性引導母基金。此次雙方合作后，紹興市產業(yè)基金將借助深投控資本在運營管理、產業(yè)研究等方面的專業(yè)優(yōu)勢，與紹興的產業(yè)發(fā)展方向相結合，搭建大灣區(qū)、長三角“科技、產業(yè)、資本”融合平臺，實現(xiàn)產業(yè)結構轉型升級和經濟高質量發(fā)展。此次紹興市產業(yè)基金與深投控資本的合作，來自深圳的團隊管理一支異地的政府引導基金，可以說是政府引導基金探索的最新模式。

案例：“既大又?！钡臒o錫母基金

作為地級市的無錫，在創(chuàng)投領域的優(yōu)勢和發(fā)力程度甚至高于部分省級城市，尤其是母基金的設立。無錫的母基金呈現(xiàn)出“大、?！钡奶攸c。

說到“大”似乎并不足為奇，但無錫目前至少已有3只百億級區(qū)級母基金落地。2022年11月18日，在首屆梁溪古運河創(chuàng)投峰會暨梁溪科創(chuàng)產業(yè)母基金成立儀式在上，梁溪科創(chuàng)產業(yè)母基金發(fā)起設立。該母基金總規(guī)模100億，首期基金規(guī)模30億元，由梁溪產業(yè)發(fā)展集團、市梁溪科技城發(fā)展集團發(fā)起設立，博華資本為該基金的管理人。而往前至同年8月11日，無錫尚賢湖數字經濟母基金設立，規(guī)模同樣100億；去年年底，無錫惠山區(qū)還設立一支規(guī)模百億元的梁溪科創(chuàng)產業(yè)母基金。無錫區(qū)級百億母基金的比例要遠高于其他同等城市。

而談到“?！?，不同的區(qū)縣在結合自身產業(yè)基礎做到了產業(yè)投資領域不同但方向一致、協(xié)同發(fā)展。

梁溪科創(chuàng)產業(yè)母基金主要關注數字智能、綠色科技、前沿制造等領域；尚賢湖數字經濟母基金重點投向高端芯片、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、智能汽車、數字醫(yī)療等重點產業(yè)和關鍵領域；新舊動能轉換母基金將分別用于設立股權投資子基金和片區(qū)更新基礎設施及REITS子基金，通過加大對鄉(xiāng)村振興和大運河文化保護的投資力度，促進惠山區(qū)各鎮(zhèn)街新舊動能轉換及產業(yè)轉型升級。此外，還有支持集成電路、物聯(lián)網、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)的天使投資引導基金。

并且，當前無錫市級層面正在實施基金戰(zhàn)略，構建從天使、VC/PE到產業(yè)基金、S基金的基金生態(tài)。

不同于其他地方，以“母基金帶動產業(yè)”的思路，無錫市則體現(xiàn)在從優(yōu)勢產業(yè)下手，設立符合產業(yè)發(fā)展的母基金，并采取配套政策，以優(yōu)勢產業(yè)+母基金+政策支持的模式，更好地吸引優(yōu)質GP和項目的落地。

可以說，無錫在充分“盤家底”、“挖潛力”、“促協(xié)同”、“重引導”上下足了功夫，圍繞優(yōu)勢產業(yè)，左手出基金右手出政策，盤活了整盤大棋。

一些建議

基于上述對政府引導基金的諸多現(xiàn)狀、發(fā)展及趨勢的分析，對設立政府引導基金提出以下建議：

從實際出發(fā)，因地制宜，因城施策。目前各地政府可提供的引導基金“范本”很多，但各區(qū)域產業(yè)基礎不一樣，投資環(huán)境成熟度不一樣，甚至于地理環(huán)境都有巨大的差異。對地方而言，一味追求規(guī)模、返投等指標性目標并不能真正為地方產業(yè)環(huán)境發(fā)展帶來本質上的發(fā)展。在設立母基金前要有明確的產業(yè)規(guī)劃、協(xié)同規(guī)劃及科學清晰的資金訴求，不僅僅要強調落地，更要有目標產業(yè)，推動產業(yè)鏈基礎的形成，一方面為機構帶來有效的返投項目，一方面借助機構力量來推動地方產業(yè)經濟發(fā)展。

科學制定母基金的產業(yè)投向。地方引導基金一定要深度分析當地的優(yōu)勢產業(yè)鏈，尋找產業(yè)鏈環(huán)節(jié)較長、總體產值較大、具備引進條件的若干產業(yè)鏈，專注挖掘產業(yè)鏈上下游的典型企業(yè)與周邊配套企業(yè)，建立獨特的信息優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢。從若干實際案例來看，如果母基金在缺乏上述頂層設計下一味將“指標”壓到GP頭上，坐等機構去跑腿是等不來金鳳凰的。

合理設置投資模式。地級市產業(yè)單一或薄弱的地區(qū)，可以優(yōu)先考慮“自主管理模式”；地級市產業(yè)基礎相對豐富的地區(qū)，可以優(yōu)先考慮“母基金模式”。而采取母基金模式，也不可生搬硬套，需要以實現(xiàn)目的為前提進行突破創(chuàng)新。

留住人才。即便是一線城市的引導基金，人才流失問題也一直存在。原因在于，引導基金大多數還是國企或體制內單位。在薪酬搭建方面，遠遠不如市場化機構。為了解決這一問題，不少引導基金都在設立直投基金，一些國企性質的產業(yè)基金也紛紛推進混改和體質改革。加強團隊持股，提高薪酬，這才是吸引人才的根本。

維護公信力。一線城市對于投資機構最大的一個影響因素離不開政府良好的公信力，而公信力說白了就是履約能力。據媒體報道，早在幾年前，華北某地曾允諾只要投資機構到當地開設辦公機構，就給予稅收優(yōu)惠。但投資機構完成約定后，稅收優(yōu)惠卻遲遲不見動靜。這導致很長一段時間，該地在發(fā)展股權投資行業(yè)時被打上不誠信、不合作的標簽。雖然有意放出優(yōu)惠吸引人才和資本，但是說了不算，最后受傷的只有地方信譽。

以上是對于政府設立引導基金的建議，而對于那些經濟欠發(fā)達地區(qū)，還需特別注意以下幾個問題：

嚴格市場化運作。越是欠發(fā)達地區(qū)越是需要引導基金和專業(yè)的投資機構去扶持產業(yè)鏈的建立。

以項目制基金為主。很多下沉地方的產業(yè)基礎比較薄弱，甚至還沒有上市公司，正常完成返投難度極大。因此市級以下的引導基金應該以項目制的基金為主，更有針對性。

協(xié)助募資。欠發(fā)達地區(qū)的社會化募資非常困難，建議低級別的引導基金應該嘗試50%以上甚至接近100%的出資模式，讓基金一心一意為當地做招商，否則社會LP與引導基金的訴求很難統(tǒng)一。

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